两会|林建华：尽快制定“金融消费者权益保护法”

　　林建华‘全国人大代表   中国人民银行武汉分行行长’

　　金融消费者权益保护作为行为监管的重要内容，主要通过规范金融机构经营行为、开展金融消费者教育、强化监督管理等一系列措施对购买、使用金融产品和服务的金融消费者提供有效保护，直接体现了金融工作的政治性和人民性。从立法层面健全工作机制、完善制度框架、强化制度保障，有利于保护金融消费者长远和根本利益，提升金融工作法治化水平，加强和完善现代金融监管体系。

　　制定“金融消费者权益保护法”，是坚持以人民为中心的发展思想、保护金融消费者长远和根本利益的现实需要。党的二十大报告指出，要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，着力解决好人民群众急难愁盼问题，扎实推进共同富裕。我国金融消费者权益保护工作经过十余年实践发展，在制度机制建设、金融知识宣传、投诉纠纷处理、执法监督管理、金融营销宣传、普惠金融发展等方面取得积极进展，金融消费者权益保护力度显著增强。进入新时代，人民群众日益增长的美好生活需要在金融领域愈发显现，也伴随一些新情况、新问题。涉及金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等八项权利的纠纷投诉依然存在。比如金融产品风险提示不充分、擅自代理或强制搭售金融产品、个人金融信息安全保障不到位等。为此，需通过专门立法，压实金融机构责任，提升社会金融素养，更大力度保护广大金融消费者的合法权益，增强金融消费者的获得感、幸福感和安全感。

　　制定“金融消费者权益保护法”，是坚持全面依法治国、提升金融工作法治化水平的现实需要。党的二十大报告指出，要建设中国特色社会主义法治体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。2008年国际金融危机后，加强金融消费者权益保护成为国际共识，许多中高收入国家（地区）制定了独立的金融消费者权益保护法，致力于加强金融消费者的法律保护。相较于域外立法实践，我国尚无专门适用于金融消费者权益保护的法律，尽管出台了《中华人民共和国消费者权益保护法》，但适用于金融领域的条款较少。另外，各金融监管部门推出的金融消费者权益保护相关部门规章和规范性文件，法律位阶较低，规定较为原则或零散，惩处手段和力度较弱。为此，需结合国内外实践及立法情况，加快推进符合我国实际、覆盖金融领域、突出金融消费特殊性的金融消费者权益保护专门立法，逐步健全金融消费者权益保护立法体系。

　　制定“金融消费者权益保护法”，是坚持加强和完善现代金融监管、建立行为监管体系的现实需要。党的二十大报告指出，要深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。现阶段，强化金融消费者权益保护已成为金融监管改革的重要内容。“一行两会”均设立了专门的金融消费者权益保护部门，初步建立起了行为监管框架，虽然围绕惩处违法违规现象开展了协调一致的监管行动，但分业监管仍是主要方式。随着金融市场创新发展，各领域间金融产品和服务界限日益模糊，仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难。为此，需立足现代金融监管体系大局，加强行为监管顶层设计，加快金融消费者权益保护统一立法，构建协调高效的金融消费者权益保护监管框架，推动完善现代金融监管。

　　“金融消费者权益保护法”的总体思路和原则。一是压实金融机构责任。围绕保护金融消费者八大权利，就普遍问题产生的原因，金融监管部门从信息披露、适当性管理、格式条款、个人金融信息保护、金融纠纷化解等方面加以约束。金融机构从战略规划和机构设置、制度机制、内部考核和审计等方面建立工作机制，构建全方位、多层级、全链条的金融消费者权益保护体系。二是引导金融消费者自我保护。为金融消费者提供适当保护的同时，加强金融知识宣传教育，倡导“卖者有责，买者自负”的契约理念，引导金融消费者理性消费、诚实守信，依法维护自身合法权益。三是构建社会共治体系。良好的市场环境需要市场参与者的共同努力，要注重构建上下、左右、内外联动的协作交流机制，建立完善金融机构自治、行业自律、金融监管和社会监督的金融消费者权益保护共同治理机制，调动各方力量维护公平公正的金融市场秩序。如在金融广告治理实践中，需通过立法的形式夯实央地间、跨部门监管协调机制，发挥行业自律规范作用。

　　明确“金融消费者权益保护法”的主要内容。一是以《消费者权益保护法》为基础，结合金融消费领域的特殊性，在“金融消费者权益保护法”中明确金融消费者的基本概念及其内涵；二是围绕金融机构的行为规范、金融消费者的主要权利、金融消费者权益保护的监督管理、金融消费者自律组织的功能定位、金融消费争议的解决途径、法律责任等内容进行规范；三是明确金融监管部门的职责分工，并建立健全协调统一的监管体系，既进行统一的制度安排，也考虑消费主体、监管对象及市场发展的差异性和特殊性。如证券期货普通投资者与专业投资者在信息获取、风险认知能力、专业水平和风险承受能力等方面存在差异，需突出对普通投资者的保护。

　　加强制度性探索，进一步充实丰富立法内容。探索构建“一站式”金融纠纷多元化解机制，不断提高金融纠纷处理的质效，降低金融消费者的维权成本。可参照英国金融申诉服务机构（FOS）模式，建立全国统一的、独立于行政监管部门的第三方金融投诉纠纷处理机构。另外，可通过建立金融消费者救济基金、惩罚性赔偿等方式探索中国特色金融消费者保护救济赔偿制度机制的有效路径。