国办印发关于上市公司独立董事制度改革的意见

　　4月14日，国办印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，从八个方面提出了系统化的改革任务，包括对指导思想、基本原则、主要目标、主要任务以组织实施等方面，这也被业界称为独董新八条。同日，证监会研究起草了《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》向社会公开发起征求意见，进一步落实国办所发《意见》的各项改革任务，细化独立董事制度各环节具体要求；上交所、深交所和北交所配套也均发文对上市规则和独董指引等相关自律监管规则作出修订。

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　　图为国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见

　　财联社记者梳理后发现，本次改革整体突出了独立董事的监督性与被监督性，更加充分发挥独立董事的监督作用，也进一步压实了独立董事监督职责，严格独立董事履职情况监督管理。改革对独立董事职责作出调整，对选聘管理方面提出创新举措，并优化了独立董事履职方式，进一步加强独立董事履职保障，以及对独立董事责任承担方面做出明确规定。

　　Wind数据统计，截至4月14日，我国A股上市公司共有15890位独立董事。这意味着，上万名独立董事将迎来更为严格的他律与自律。

　　“意见要求对于我国现有的独立董事制度进行改革，革除独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等现有弊病，形成独立董事权责更加匹配、职能更加优化、监督更加有力、选任管理更加科学的中国特色独立董事制度。”南开大学金融发展研究院院长田利辉在接受采访时告诉记者。

　　关键一：合理认定承担民事责任的形式、比例和金额

　　本次改革过程中，受到业界广泛关注的事项便是对于独立董事责权利不对等问题的解决。改革按照责权利相匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份导致的信息不对称、履职依赖公司配合等特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准。

　　结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事责任的形式、比例和金额，实现法律效果和社会效果的有机统一。

　　具体来看，按照责权利匹配原则，针对性细化列举独立董事责任认定考虑因素及不予处罚情形，体现过罚相当、精准追责。其中，对独立董事在上市公司中的履职尽责情况及其行政责任，可以结合独立董事履行职责与相关行为之间的关联程度，兼顾其董事地位和外部身份特点，综合以下方面进行判断：

　　（一）在信息形成和相关决策过程中所起的作用；

　　（二）相关事项信息来源和内容、了解信息的途径；

　　（三）知情程度及知情后的态度；

　　（四）对相关异常情况的注意程度，为核验信息采取的措施；

　　（五）参加相关董事会及其专门委员会、独立董事专门会议的情况；

　　（六）专业背景或者行业背景；

　　（七）其他与相关违法行为关联的方面。

　　此外，独立董事有证据足以证明其没有主观过错的，依照《中华人民共和国行政处罚法》不予行政处罚。独立董事已履行基本职责，且能够证明存在下列情形之一的，可以认定其没有主观过错：

　　（一）在审议或签署信息披露文件前，对不属于自身专业领域的相关具体问题，借助会计、法律等专门职业的帮助仍然未能发现问题的；

　　（二）对违法违规事项提出具体异议，明确记载于董事会、董事会专门委员会或独立董事专门会议的会议记录中，并在董事会会议中投反对票或弃权票的；

　　（三）上市公司或相关方有意隐瞒，且没有迹象表明独立董事知悉或能够发现违法违规线索的；

　　（四）因上市公司拒绝、阻碍独立董事履行职责，导致其无法对相关信息披露文件是否真实、准确、完整作出判断，并及时向中国证监会、证券交易所书面报告的；

　　（五）能够证明勤勉尽责的其他情形。在违法行为揭露日或更正日之前，独立董事发现违法违规行为后及时向公司提出异议并监督整改，且向中国证监会、证券交易所书面报告的，可以不予行政处罚。独立董事提供证据证明其在履职期间能够按照法律、行政法规、部门规章、规范性文件以及公司章程的规定履行职责的，或者在违法行为被揭露后及时督促上市公司整改且效果较为明显的，中国证监会可以结合违法行为事实和性质、独立董事日常履职情况等综合判断其行政责任。

　　关键二：全面更加严格的监督与被监督属性

　　可以看到，无论是国办《意见》，还是证监会起草制定的《管理办法》或是交易所发布的制度修订细则，无不体现了对于独立董事的监督管理。

　　《意见》按照实事求是的原则，对独立董事的职责定位既全面概括、又重点聚焦，明确独立董事要履行好董事职责，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。

　　考虑到财务造假、大股东利用关联交易损害上市公司利益仍是我国资本市场的突出问题，而独立董事可以凭借独立性、专业性优势在利益冲突事项上保持客观中立，为了更好发挥其在关键领域的监督作用，在借鉴国际最佳实践、结合中国特色和资本市场发展阶段特征的基础上，将独立董事的监督重点聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项上，强化独立董事对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域的监督作用，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其保护中小股东合法权益。

　　此外，《意见》提出健全独立董事责任约束机制，一方面，坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度；另一方面，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任。

　　为细化落实《意见》要求，《办法》一是明确证监会、交易所、中国上市公司协会的职责，并规定上市公司及独立董事应当对证监会及交易所的日常监管予以配合。二是明确上市公司、独立董事及相关主体违反《办法》规定的，证监会可以采取监管措施或者予以行政处罚，切实加大监管力度。

　　关键三：告别“单打独斗”的困境，增加话语权

　　履职方式是有效落实独立董事职责的关键。独立董事发挥作用的关键是其外部的独立身份，但这种身份特点导致独立董事在公司内部缺乏抓手，履职没有组织机构支撑，往往陷入“单打独斗”的困境。由于目前独立董事缺乏有效的前置把关手段，在独立董事不占多数的董事会结构中，独立董事即使有异议也不能左右最终的决策结果，不利于提前防范资本市场关键领域的风险。

　　为此，《意见》增加独立董事区别于其他董事的履职手段，促进独立董事个人履职向依托组织履职的转变，进一步强化监督力度。一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制。另一方面，前移监督关口，财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，强化关键领域监督力度。

　　为落实《意见》要求，《办法》也作出了具体的管理安排。

　　一是具体列举独立董事应当履行的职责及重点监督事项：参与董事会决策并对所议事项发表明确意见；对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等上市公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项进行监督，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其是保护中小股东合法权益；对上市公司经营发展提供专业、客观的建议，促进提升董事会决策水平；法律、行政法规、中国证监会及公司章程规定的其他职责。

　　二是通过董事会审计、提名、薪酬等专门委员会和独立董事专门会议等方式搭建独立董事履职平台，并对原有分散规定在其他证监会规章、规范性文件中要求独立董事发表独立意见的 21 类事项进行分类整合和限缩，要求关联交易等潜在重大利益冲突事项由独立董事专门会议事前认可，财务会计报告及其披露等重大事项由审计委员会事前认可，增加独立董事在关键领域监督的“话语权”；对非潜在重大利益冲突事项不再强制要求独立董事发表独立意见。同时促进独立董事合理行使独立聘请中介机构、征集股东权利等特别职权，更好履行监督职能。

　　关键四：多措并举确保独董能独立履职

　　独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。但目前对独立董事任职条件和资格认定的监督管理存在短板，在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分的背景下，存在独立董事素质良莠不齐、“人情董事”的情况。

　　从公司治理的实践来看，保持独立性的关键在于能够独立履职，让独立董事与大股东和管理层“完全绝缘”“超然独立”是不现实的。《意见》着眼于提升独立董事独立履职的能力，提出要完善独立董事的任职条件、提名选举、持续管理等各环节制度。

　　在独立性条件方面，完善独立董事任职条件，建立独立董事资格认定制度，强调独立董事不得与上市公司及其主要股东、实际控制人存在利害关系。在提名选聘方面，要求提名委员会对独立董事的任职资格进行审查，推行累积投票制选举独立董事，推动中小股东积极行权。在持续管理方面，建立独立性的定期测试和披露机制，保证其能够持续独立履职。

　　此外，制定独立董事职业道德规范，倡导独立董事塑造良好职业形象，探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事，拓宽优秀独立董事来源。

　　关键五：保障加强，支持上市公司为独董买责任保险

　　值得关注的是，履职保障对于促进独立董事有效“独立性”履职至关重要。独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助，要为独立董事履职提供必要支持和条件，一定程度弥补独立董事外部身份的局限。

　　《意见》提出加强独立董事履职保障，确保其能够充分依法履职。独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助，应为独立董事履职提供必要支持和条件，一定程度弥补独立董事外部身份的局限。《意见》要求上市公司从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职，强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理，支持保险公司开展符合上市公司需要的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。同时，通过完善独立董事履职评价制度、建立声誉激励约束机制，推动实现正向激励与反面警示并重，进一步激发独立董事履职的积极性。

　　为落实《意见》要求，《办法》一是明确上市公司及相关人员应当从人员组织、知情权、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，鼓励上市公司推动独立董事提前参与重大复杂事项研究论证等环节，促进独立董事履职与公司内部决策流程有效融合。二是强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理，畅通监管机构与独立董事的沟通渠道。

　　证监会、交易所全面贯彻落实改革

　　为何要启动本次改革，记者了解到，独立董事制度作为上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题亟待解决，已不能满足资本市场高质量发展的内在要求，因此计划做出相应的改革。

　　整体来看，证监会起草制定的《管理办法》是国办《意见》所提各项改革任务的主要载体。

　　二者在肯定独立董事制度的背景、作用和重要意义的基础上，针对独立董事制度存在的突出问题，从独立董事的地位、作用、选择、管理、监督等方面作出制度性规范，使独立董事监督事项更聚焦、职能更优化、履职保障更充分、责权利更匹配、监督更有力。

　　证监会、交易所表示将全面贯彻落实独立董事制度改革相关要求。4月14日，证监会表示，着力加强与相关部门和有关方面的协作配合，不断优化政策环境和生态体系，增进认知认同、凝聚各方共识，营造良好的改革环境和崇法守信的市场环境，推动资本市场持续健康稳定发展。