关注 | “限塑令”政策执行的三个关键

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今年6月5日是第50个世界环境日。今年世界环境日的主题为“减塑捡塑”，旨在提高人们对塑料污染危害的认识，鼓励人们减少使用快消、一次性的塑料制品，促进资源的回收再利用，推动循环经济发展。随着人类对海洋塑料污染的来源、危害与治理紧迫性认知的深化，海洋塑料污染防治已成为国际海洋环境法治的重点。

原文：“限塑令”政策执行的三个关键

作者 | 复旦大学经济学院 刘瀚斌

图片 |网络

今年之所以将塑料污染作为世界环境日的主题，正是由于近年塑料污染较严重地影响到水生生态系统。在海洋垃圾中，来源于人类活动中的塑料制品是占比最大、危害最深、影响最持久的部分，尤其是海洋塑料分解后的微塑料污染，会进入食物链系统，这无疑对人类健康、全球生态、生物多样性等带来严峻影响。

为有效治理塑料污染，早在2020年1月，国家发改委、生态环境部印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（发改环资〔2020〕80号）。与前一轮限塑政策相比，新版“限塑令”被舆论称为“史上最严限塑令”，不仅明确了不可降解塑料制品的禁用范围，而且对餐饮、快递、酒店、电商、零售等应用场所也进行了较为全面的覆盖，同时提出了较为清晰的时间表、路线图，对省级政府提出了政策要求。应该说，我国对塑料污染治理提出了强有力的政策举措，预期目标也十分明确。但由于我国幅员辽阔、各地经济发展程度不同、业态各异，塑料应用的场景繁杂。如何有效落实治理塑料污染的政策，成为了一个紧迫但意义重大的命题。

根据政策分析理论中的温特模式，分析一项政策执行是否有效，关键看该政策执行中的三个部分，即组织间的贯彻落实、基层官员的执行方式以及政策标的群体行为变化。笔者以上海市对新一轮“限塑令”执行行为为例进行分析。

第一是组织间的贯彻落实。在国家新一轮“限塑”政策发布后，上海市为了落实中央精神和要求，在半年内组织制定了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》和《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》两份文件，将国家文件结合上海市情进行了细化，增加了“通过‘循环经济’理念，进行全生命周期管理模式，采取‘减源头、控末端、促循环、防泄露’等措施，构建覆盖塑料制品全生命周期的管理模式”。与国家意见提出的在部分场景中禁止使用不可降解塑料袋相比，上海市结合地区塑料制品应用的最频繁场景，因地制宜地提出，在商场、超市、药店、书店、各类展会活动和集贸市场等场景中有序禁止使用“一次性塑料购物袋”，升级了限塑的执行标准。对比分析，可以看出上海市政策的目标更加具有“场景性”和“约束性”，虽然目标都是限塑，但是国家限塑令侧重限制，而上海限塑令则更侧重禁止，政策执行程度进一步提高。由此来看，政府间的贯彻执行是保证政策“自上而下”落实过程的“不走样”和“可操作”的关键。

第二在于基层官员的执行方式。为提高国家新一轮限塑政策的落实程度，在政策落实起初，地方政府往往选择执法方式，快速向市场和社会传递政策信号。措施实质就是在基层政府、基层官员的执行方式方面“做文章”。但需要防止的是执行初期存在的“运动式治理”误区，以及基层人员、经费和监管能力的不足。限塑执法模式在快速动员社会资源、深入推进部门合作等方面具有“立竿见影”的功能，这将会成为政府层面进行限塑治理较为常态化的管理模式。

第三在于政策标的群体的行为变化。限塑令针对的标的群体主要就是塑料制品生产商和消费者，但上海市“升级版”限塑令的实施已经具有垃圾分类的基础。根据《上海市生活垃圾管理条例》要求，上海市已实现餐饮堂食服务和餐饮、外卖领域不得主动向消费者提供一次性筷子、调羹等餐具；已实现旅馆经营单位不主动向消费者提供客房一次性日用品；市民已具备了一定的绿色发展意识。当下的主要问题就是寻找替代品，塑料制品的优势在于轻便、卫生、延展性好。目前政策在要求商超禁用塑料制品时并没有规定替代商品，这就在操作中给了商超自身可选择的空间，但是这也使得礼品袋等产品成为临时替代品。从原先的塑料袋到几十元的礼品袋，较高的价格成本使许多消费者打退堂鼓。由此产生的一些问题比其他问题更难以处理，最主要的就是生鲜产品的包装无法使用纸袋或编织袋，塑料制品仍为顾客的首选。如何寻找这部分商品的替代包装品也需要进一步探索。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1856期第4版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：宋献琪

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