张洁：金融支持林票质押的实践

导读：林票旨在激活林业资源生产要素，林票质押的创新实践取得了一定的社会和经济成果，但在其发展过程中也存在一定困难，需要进一步加以完善

作者｜张洁「福建农信联社法律合规部」

文章｜《中国金融》2023年第1期

福建省三明市是全国集体林权改革先行区，也是福建省绿色金融改革试验区，2019年三明市沙县开始试点林票质押实践。2020年印发的《三明市省级绿色金融改革试验区工作方案重点任务责任分解及细化措施的通知》，明确全面推广林票制度改革；2022年福建连续印发《关于持续推进林业改革发展的意见》《关于持续优化福建省林业金融服务的指导意见》等文件，推广三明林票的经验做法。笔者以三明市为例，就如何有效推动林票质押贷款、更好地发挥金融促进林权改革进行探讨。

金融支持林票质押的三明实践

2019年，为解决林权“碎片化”和林农缺乏技术、资金导致造林成活率低、林分质量下降等问题，三明市制定了《林票管理办法》，探索以“合作经营、量化权益、市场交易、保底分红”为主要内容的林票改革试点，引导国有林业企事业单位与村集体或林农开展合作。三明市推行的林票分为股权型和债权型两类。股权型林票是指国有林业企事业单位与村集体经济组织、其他企业单位或个人出资出地造林或合作经营现有林，由国有林业企事业单位按村集体、单位或个人占有份额制发的股权（股金）凭证。股权型林票主要有出让经营模式、委托经营模式、合资造林模式、林地入股模式四种模式。债权型林票是指林权收储担保机构以中标价为标准向活立木公开竞价交易的中标者制发的债权凭证。股权型林票可以由村集体或个人持有到合作结束并按股权分配收益，也可以通过质押贷款、市场交易、转让等方式变现。同时，国有林场对其发行的林票提供风险兜底，林场将对林票退出者按林票投资额加上3％的年化利率予以回购，以控制风险，保障林农利益。从实践来看，林票改革取得了如下成效。

一是解决了林业难融资的问题。允许林票在产权交易平台挂牌交易、向金融机构质押贷款、由国有林业企事业单位兜底回购。以沙县农商银行为例，该行推出了“金林贷”产品，即在信用评级的基础上，以整存授信或批量授信方式，向持有林票的林农发放用于生产经营、生活消费的贷款。截至2022年10月末，沙县农商银行“金林贷”授信291户林农，累计贷款4118.1万元，贷款余额1371.59万元。

二是解决了林权难流转的问题。通过股权明确林农产权，有利于保障农民的林地承包权，放活林地经营权，实现林业规模化、集约化经营。例如，永安国有林场与西洋镇三畲村于2020年签订合作经营协议总面积310亩，林票总额73万元。其中，永安国有林场占有60％的林票，总额为43.8万元；西洋镇三畲村占有40％的林票，总额为29.2万元。同时，三畲村将拥有的林票又分为13.6万元和15.6万元两部分，分别按每人100元和200元平均分配发放给符合条件的村民所有。永安农商银行为三畲村授信，村民可直接拿林票进行质押，银行根据个人信用、林地面积等综合考评，最高能给予林票额100倍的授信。截至2022年8月末，永安农商银行以林票质押作为增信条件、永安国有林场进行兜底，共为32户林农发放质押贷款“林票贷”金额298万元。

三是解决了森林资源难变现的问题。林票质押制度使林木林地资源价值得以充分体现，林农可凭个人持有林票向金融机构申请质押贷款，根据借款人资信担保调整贷款，并由合作经营的国有林场提高兜底担保。一旦林票持有人贷款出现逾期情形，国有林业企事业单位有权依约处置借款人持有的林票，将处置款项全额用于代偿贷款本息。

四是解决了集体林质量难提高的问题。据三明市林业局统计，国有林场亩均出材量较村集体或林农个人经营的林场大约高两倍。林票制度促进了村集体经济组织、林业专业合作社等与国有林场的合作，有助于保障各方利益，提升林场经营的专业化、规模化、集约化水平。

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五是解决了各方难共赢的问题。林票让过去难流通的林权实现了证券化，有效整合和优化“碎片化”的林权，打破林业资源流动性差的屏障，吸引更多的社会资本进入林业。由于林票产权明晰、林票质押融资有效，农民真正享受到了林权改革成果。同时，林票由专业的国有林场统一经营管理，有助于减少林农之间的纠纷，提高林业资源管理的质效，保障农民收入的稳定，实现国家、集体、林农三方共赢。

金融支持林票质押的贷款模式

林票质押贷款是指金融机构依据林农持有的林票价值按一定的比例确定贷款额度，并由当地国有林场回购承诺，用于林农生产经营、生活消费的贷款。林农将林权入股村集体经济组织，村集体经济组织按照一定股权比例与国有林业企事业单位合作，合作模式通常包括合作造林、合作经营和托管经营等。村集体经济组织将其持有的合作林票按照投资比例分配给林农，林农持林票向信用社申请质押贷款，信用社可以根据具体情况要求借款人提供其他保证担保。贷款额度一般按不高于林农所持林票面值的80％，并结合其他因素综合确定，授信期限一般为1～3年。同时，信用社对国有林场进行整体授信，并签订合作协议，明确授信总金额、贷款利率、贷款条件以及协助处置林票等相关权利义务。

林票贷款流程如下。贷款申请：林农根据贷款需求并出示所持有的林票向信用社发起借款申请。申请受理：信用社接到申请后及时组织人员对项目进行调查，精准建档，并对林票的真实性和价值性进行核实。评级授信：客户经理在真实录入借款人及借款人家庭信息的前提下，对林农进行评级授信，评定出林农的信用等级与授信额度。签订合同：经审核后，信用社与符合贷款准入条件的林农签订借款合同，明确授信期间，借款人持有的林票不得转让。质押登记：合同签订后，将林票及质押物清单在当地林业局办理质押登记。贷款支用与归还：林农可按实际需要进行支用并按借款合同约定还款。委托处置：信用社为保障债权，与当地国有林场签订合同，约定国有林场应与林票持有人签订委托处置协议，一旦林票持有人借款出现逾期，国有林场依照与信用社的约定，有权处置借款人持有的林票，并将处置款项用于清偿贷款本息。风险处置：如贷款出现不良，首先由信用社对林农进行催收，催收无果的，贷款欠息超3个月，即启动委托处置林票程序，由国有林场按林票投资金额（面值）加上年利率一定比例对林票进行回购，回购款用于偿还不良贷款本息，若回购款不足以偿还贷款本息，剩余贷款本息损失由贷款人自行承担；若回购款偿还所有贷款本息后，有结余的回购款应归还借款人。

林票质押面临的问题和困难

由于刚刚起步，实践中，林票质押还面临诸多问题和困难。

林票政策性较强，社会资本参与度低。林票主要依赖于政府部门和国有林场企事业单位的扶持，且林票质押贷款政府有一定贴息补贴，贷款风险由国有林场企事业单位兜底，在一定程度上可促进金融机构发放林票质押贷款。但这同时也造成社会资本参与度低，政府一旦取消补贴或国有林场不再承担风险兜底责任，金融机构发放林票质押贷款的意愿将会降低。

林业项目周期较长，调查评估面临困难。目前金融机构发放的林票质押贷款期限一般最长不超过3年，但林票所对应的林业项目周期较长，从造林到成林砍伐期限约为26年，形成贷款期限与林农回报期不对称、大多数林农存在短贷长用的现象，容易出现流动性风险。同时，林票需要建立在明晰的产权基础上，但林业资源差异大，树木品种繁多，大小稀密程度不同，在林权评估时，价格差异性较大，最后实际成交价格与调查估价存在差距。

林票持有对象较少，难以大范围推广。以永安为例，林票发行对象仅有贡川镇国有林场、新桥和三畲村3家集体，以及新桥和三畲村的852户村民，人均林票金额约300元。存在类似问题的还有沙县等地市，个人持有林票较少。目前，当地农商银行拟扩大“林票贷”授信范围，但由于林票持有对象较少，且林农所持林票金额较低，难以大范围推广，金融机构的动力也不足。

林票底层资产多样，容易产生利益冲突。林票的底层资产主要是集体林地中的现有林或采伐基地以及个人林农的林地经营权和林木所有权。上述资产在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下，通过入股、抵押或出资等方式参与国有林场的合作，国有林业企事业单位与村集体经济组织或个体林农协商开展合作经营。实践中可能存在林票所有人与林权类权利人利益冲突、林地经营权与林木所有权权利主体不一、如何明确优先权、如何处置资产等问题。

林票质押登记不完善，流转难度较大。林票实质为股权凭证，其要符合法律关于出质登记的规定。实践中，林票质押一般是在当地林业局或村委会进行登记，较少到林票入股的国有林场及合作入股单位所在的登记注册机构进行质押登记，与公司治理要求不一致。同时，实现林票质押登记、流转交易的系统平台尚未完善，且林票尚未有编号明确其唯一性，也不可挂失，林农对持有林票在手不放心，有的林农将林票交由村里统一管理，导致个人持有林票数量不多，林票质押意愿有所降低。

金融支持林票质押的思考

林票作为林权改革的创新产品，旨在激活林业资源生产要素，放活林地经营权，加快林权交易，提高生产效率，促进农民增收致富。林票质押的创新实践取得了一定的社会和经济成果，但其发展过程中也存在一定困难，需要进一步加以完善。

积极推进林票金融产品标准化工作，完善风险隔离机制。林票不是标准化的金融产品，风险隔离机制尚未完善，流通性较差。2022年2月，证监会对《关于将林票定位标准化金融产品的建议》的提案进行答复：人民银行等金融监管部门将根据国家有关规定，对林票是否定位为标准化金融产品开展调研论证。该复文还表示，不动产投资信托基金（REITs）是有效盘活存量资产、形成存量资产和新增资产良性循环的标准化创新金融工具，探索发挥金融产品对林业发展的促进作用。

扩大林票发行规模，加大推广力度。要加快出台深化林票改革的配套政策，加大林业部门、监管单位、市场管理、金融机构、国有企事业单位、村集体经济组织、村委会等各方合力，推进林业要素市场发展，完善林票印发、登记、质押、流转等环节，让林农享有对林票的权利，并优化林票编号、挂失等管理工作。引导有关政府和企事业单位在林地资源出让经营、委托经营、合资造林、林地入股等模式中引入林票制度，增强林票的推广度和受益度。

健全交易流转平台，促进资源评估流转。2022年9月，人民银行福州中心支行联合福建省林业局、福建银保监局等6部门制定了《关于持续优化林业金融服务的指导意见》，明确要求加强涉林主体信息共享与平台建设，运用大数据、信息化等科技手段，聚合林业、自然资源等部门信息，为金融支持林业发展提供大数据支撑。目前，福建省农信联社响应政策，建立了与各级农业农村主管部门及其他相关主管部门相联通的福农综合服务平台。该平台主要涵盖农村三资管理、农业农村产业、农村要素流转、产权制度改革、乡村治理服务、农村数智监管等，对村集体产权（股权）、新农主体、抵质押登记、土地流转等数据信息进行收集和登记，具有一定信息交易平台的性质。但产权的登记和流转需要国家有权机关的认可才具有法律效力，因此国家应建立健全统一的林业资源产权交易平台，并以法律法规的形式予以确定，加强流转的合规性，规范评估行为，维护交易各方合法权益，从根本上解决林权登记流转问题。

明晰林业资源产权，确保权利清晰。林票所对应的底层林业资源是多样的，因此林权确权是开展林票质押贷款的前提和基础，否则可能因为产权不清产生林权纠纷。《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》对林权纠纷也有相关明确的解决方案。林票质押贷款要求金融机构在贷前调查中认真查阅有关权利归属证明材料，避免林票权利纠纷和林票造假问题，保障贷款合规发放。

来源：中国金融杂志