济南莱芜区：落户企业因园区未履行承诺而破产该谁担责？
基本案情
2007年，民营企业家郭源祥在原山东省莱芜市莱城区（现为济南市莱芜区）工业园区建成一占地30亩，当时为鲁中地区最大的热带雨林原生态主题餐厅——华源绿洲生态美食园（以下简称美食园）。2008年1月开业，盈利状况良好。
2009年10月，当地政府计划在工业园区建设汽车商贸城，紧急通知美食园10日内停业并进行拆迁评估。开业不到两年的美食园因项目投资大、经营周期短，投资无法收回。经多次协调，2010年莱芜市莱城工业区管理委员会（以下简称莱城管委会）与郭源祥签订《项目安置合同书》《协议书》，以现金和八亩商业用地进行拆迁补偿,同时承诺办理八亩国有土地出让手续资金的全额扶持。
然而，汽车商贸城项目因故没有开发。经考察，郭源祥决定引资1.5亿元成立莱芜市创想节能环保设备有限公司（以下简称创想环保公司），投产智能锅炉生产项目。2012年11月15日，莱城管委会与创想环保公司签订《项目安置合同书》，约定莱城管委会应当向创想环保公司履行以下几方面主要的合同义务：提供项目规划建设用地50亩；按照“优先支持大项目”和“一事一议”的原则，为创想环保公司办理国有土地出让手续；协调项目建设用电、水、天然气、周边关系、工程施工等方面的问题，为项目建设生产提供良好的环境；协助办理项目建设的备案、环评、工商注册、税务登记等手续。
根据郭源祥出示的一份其招商引资引荐单位（原莱城区机关事务管理局）的会议纪要（未盖公章）显示，2012年10月27日上午在口镇工业园研究郭源祥原美食园土地事宜，形成如下意见：同意创想环保公司落户工业园，土地零地价抵顶与原美食园土地协定（约30亩）。
郭源祥表示，上述30亩工业用地价值等同于汽车城8亩商业用地价值，且“土地零地价抵顶”。按照莱城区口镇工业园区要求，30亩工业用地要走2012年度招商引资大项目流程，须集中开工，因此政府承诺特事特办，为创想环保公司开辟绿色通道，临时办理了相关手续。
2012年10月30日，莱城管委会出具了一份《关于上水河村整体搬迁的证明》。按照莱城工业区城市建设总体规划，现已建成居民楼四栋，计划2013年底旧村全部搬迁完成，不影响创想环保公司智能锅炉生产项目的建设投产。
不难看出，工业园区在村民未实际搬迁完成的情况下为创想环保公司开具的上述证明，使得环评得以通过。后期，由于部分村民希望得到征地补偿款，而政府方面相关资金没有到位，搬迁计划没有如期落实，导致企业环评无法通过验收，创想环保公司因此无法正常生产经营。2013年4月27日，莱州市莱城区环境保护局环评审批意见显示，按照莱城管委会关于上水河村整体搬迁的证明，在该村整体搬迁完成之前，创想环保公司生产项目不得投入生产。
后期环评无法通过审批，企业不得生产，使得村民与创想环保公司的之间的矛盾爆发。当地村民用渣土堵住工厂大门，导致创想环保公司生产经营雪上加霜。厂房对内无法使用，对外无法出租，因土地手续不全，想卖掉工厂，又无人敢接手。
项目建成投产后，创想环保公司“带病”运行，不能进行大规模生产。在长达六年的时间里，该公司错过了国内最好的市场时机，最终投资亏损并被套牢。在长达十年的时间里，国土部门曾两次下发土地使用指标，莱城管委会都以财政经费紧张为由，不给村民发放征地补偿款，导致村民无法搬迁，创想环保公司生产经营陷入停顿状态，最终企业破产并遭清算。
法律评析
第一，涉案主体之间的法律关系
本案涉及的四个主体分别是：郭源祥、美食园、创想环保公司和莱城管委会。
从上述四个主体的法律关系来看，民营企业家郭源祥与美食园、创想环保公司之间均为投资关系。美食园被拆除前后，经与主管部门莱城管委会多番协商，美食园享有的项目安置利益实际是由创想环保公司承继，基于该协调结果莱城管委会与创想环保公司于2012年11月签订了《项目安置合同书》（以下简称涉案协议）。
基于合同的相对性原则，如果莱城管委会未按涉案协议的约定履行合同义务，就应当由其直接向创想环保公司承担违约责任，郭源祥、美食园虽然与本案存在关联，但他们并非涉案协议的签约主体，无法直接以自己的名义向莱城管委会主张权利。
第二，涉案协议的性质和法律效力
根据涉案协议的约定，莱城管委会应向创想环保公司履行的合同义务包括但不限于：提供项目规划建设用地30亩、办理国有土地出让手续、协调用水用电用气及周边关系、协助办理项目的环评手续。
涉案协议系双方当事人的真实意思表示，至今仍合法、有效存续，对双方当事人均具有拘束力。从协议性质来看，结合其签订的背景、主体、目的及履行情况，应当认定涉案协议是莱城管委会与创想环保公司之间达成的具有安置补偿和招商引资双重作用的行政协议。
行政协议是为了实现行政管理目标，行政主体与行政相对人之间经过协商一致而签订的设立、变更、消灭行政法上的权利义务的协议。行政协议签署后，任何一方未按约定履行协议义务的，均需承担违约责任。
第三，在本案中莱城管委会应当承担怎样的责任
根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》第九条的规定，行政机关在拆迁安置、招商引资等行政活动中作出行政承诺的，应当严格遵守契约精神，不能因为政府换届、领导人员更替等原因随意放弃对行政相对人作出的承诺，否则需依法判令补偿行政相对人的财产损失。
在本案中，莱城管委会违背涉案协议的约定，既未履行为创想环保公司办妥国有土地出让手续的义务，又未协助其通过环评验收以及处理周边村民关系，导致其投产的项目损失惨重，为此，莱城管委会应承担行违约责任。但是，涉案协议对莱城管委会应当承担的违约责任的约定并不明确，考虑到行政协议具有合同属性，实践中可以参照适用合同法的对违约责任的相关规定。
参考合同法规定，莱城管委会承担的违约责任有下述几种形式：继续履行合同，由莱城管委会补缴土地出让金、协助办理土地出让手续；采取补救措施，由莱城管委会签署新的切实可行的项目安置协议，以新的招商引资优惠政策弥补郭源祥、创想环保公司的损失；赔偿损失，由莱城管委会对创想环保公司数年来未办理土地出让手续、未通过环评验收所造成的沉没成本、经营损失、可得利益等损失进行赔偿。
第四，创想环保公司破产且已注销，注销后公司的权益又当如何维护
经查工商公示信息，创想环保公司已经在今年2月11日注销，根据工商登记信息显示，郭源祥已不是创想环保公司股东，现股东为王忠信、郭怀瑞。
根据破产法等法律规范对公司破产的规定，创想环保公司进入破产程序后，应当由人民法院指定的管理人代替公司行使各项权利，管理人享有要求莱城管委会继续履行合同和赔偿的权利，也享有向法院提起索赔之诉的权利。但从目前的资料判断，创想环保公司可能并未在破产程序中充分行使权利就已注销。注销后，创想环保公司享有的权利只能由其股东承继。
目前，尚没有法律明文规定赋予股东在公司注销后代替公司行使追索债权的权利，我国公司法、企业破产法等法律规定对公司注销后债权债务处理的规定也比较模糊宽泛。但是，从公司设立理论、公司财产所有权理论、公平正义理论及司法实践角度来看，股东以自己的名义主张已注销公司的遗留债权是有理论和实践依据的。公司注销后，其未实现的债权也属于公司的财产，并最终应当属于股东所有，在法院审理此类案件的实践中，通常股东也都是以自己名义进行诉讼的，可以说，这种救济方式已经得到法院的认可。
因此，从法学理论和司法实践角度而言，创想环保公司注销后，莱城管委会应当向创想环保公司承担的违约赔偿责任，应由创想环保公司的股东王忠信、郭怀瑞所有和承继，二人有权以涉案协议为基础，并以自己的名义向法院提起行政诉讼，维护公司及自身的合法权益。
（作者为北京冠领律师事务所执行主任）