近日，中国税务学会联合中国社会科学院财经战略研究院发布《2019年减税降费政策效应评估报告》显示，2019年实施的更大规模减税降费政策取得成效，全年累计减税降费2.36万亿元，占GDP的比重为2.39%。降低了制造业和小微企业税收负担，拉动了消费、投资、就业增长。

　　减税降费显出普惠性

　　评估报告指出，通过对覆盖各个行业、各种类型样本企业的调查结果显示，对减税降费有获得感的企业占比达97.5%。绝大部分样本企业从中受益，达到了普遍降低企业税费负担的政策目标，具有普惠性特征。

　　评估报告显示，减税降费对改善企业经营发挥了重要作用(

　　在各类样本企业中，小规模纳税人、小型微利企业、高新技术企业和制造业企业对减税降费的获得感较强，在促进营业收入和利润增长等方面的效应也好于其他类型企业。

　　减税降费显出宏观效应

　　评估报告指出，通过采集随机抽样的企业纳税申报数据，分别对下调增值税税率、提高小规模纳税人免征额和小型微利企业所得税优惠政策的效应进行测算显示，2019年减税降费政策拉动当期GDP增长0.8个百分点，社会消费品零售总额增长0.87个百分点，固定资产投资增长0.58个百分点。

　　评估报告显示，2019年更大规模减税降费拉动社会消费品零售总额增加3308亿元，占2019年社会消费品零售总额增量的10.8%;拉动固定资产投资增加3026亿元，占2019年固定资产投资增量的10.7%。

　　评估报告指出，减税降费带动就业增加376万人，有50.2%的企业将减税降费红利用于增加就业岗位和提高员工工资。其中带动就业岗位增加最多的行业是批发和零售业，达到106万人;其次是制造业，为93万人;建筑业位列第三，为54万人。对交通运输业、仓储和邮政业、租赁和商务服务业、住宿和餐饮业就业的带动均超过10万人。

　　巩固拓展减税降费成效

　　评估报告认为，面对突如其来的新冠肺炎疫情，2020年要在巩固拓展2019年更大规模减税降费成效的同时，为统筹推进疫情防控和经济社会发展大局做出更大贡献。

　　首先，处理好减税降费的短期效应与长期效应的关系。

　　评估报告指出，要注重阶段性政策与制度性安排相结合，在系统梳理、优化和规范各项税费优惠政策的基础上，对一些政策效应显著的临时性、过渡性措施，尽可能转化为长期性的制度安排，以更好稳定市场主体预期。

　　其次，着力推进减税降费与其他宏观政策协同发力。评估报告指出，税收仅是企业成本的一部分，帮助企业降本增效，增强活力，还必须综合施策，加大宏观政策逆周期调节力度，进一步改善企业预期，优化营商环境。

　　高度重视缓解财政收支矛盾问题。评估报告指出，受疫情影响，今年落实减税降费政策面临的财政压力更大，尤其是基层财政困难的问题更加突出。建议国家在采取提高赤字率、发行特别国债、建立特殊转移支付机制等措施的同时，进一步优化政府支出结构，积极采取各种开源节流的措施，确保减税降费政策落实到位，促进经济与财政可持续发展。

　　2019年我国实施了更大规模的“减税降费”改革政策，初步估算全年新增“减税降费”为2.3万亿，改革的红利逐步释放，有效降低了市场主体的负担，显著提振了市场的信心，实施效果超预期。通过回顾此次“减税降费”政策的实施，总结经验、持续改进，更好发挥积极财政政策的调控作用。

　　一、2019年实施更大规模“减税降费”政策的背景

　　2008年以来全球经济在深度调整中曲折复苏，国际贸易领域保护主义、单边主义抬头;美国掀起了新一轮全球化减税浪潮;中美贸易摩擦持续发酵，美国对中国极限施压，我国面临的国际经济贸易环境恶化。

　　近年我国经济进入新常态，以供给侧结构性改革为主线，积极推动经济发展方式转变，不断推动经济发展由高速增长向高质量发展转变，在资源环境约束日益见顶的条件下，原有的依靠投资拉动和规模速度扩张的增长模式难以为继。我国国内经济下行压力持续增大，尤其是制造业、实体经济压力大、负担重、发展困难。

　　2018年初，中央提出了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的经济工作方向，并明确提出“研究大规模减税降费”，以稳定市场预期和市场信心。习近平总书记在民营企业座谈会、中央经济工作会、新年贺词中多次对落实“减税降费”政策提出明确要求，减轻企业税费负担，抓好供给侧结构性改革、降成本等各项工作，推进增值税等实质性减税，对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除。

　　2018年12月召开的中央经济工作会议进一步明确提出“实施更大规模的减税降费”，在2018年1.3万亿“减税降费”的基础上，2019年“减税降费”的规模将达到2万亿。因此我国在2019年实施更大规模“减税降费”政策，激发市场主体活力，加快促进经济触底回暖，有效应对复杂的国际环境。

　　二、“减税降费”的主要政策内容及目的意义

　　(一)主要政策内容

　　2019年实施的更大规模的减税和更为明显的降费政策主要包括四个方面：一是对小微企业实施普惠性税收减免，其中，既包括提高增值税小规模纳税人起征点、放宽享受企业所得税优惠的小型微利企业标准，还包括增值税小规模纳税人“六税两费”减半征收。二是深化增值税改革，降低增值税税率，由原增值一般税纳税人适用16%的税率调整为13%，原10%的税率调整为9%;同时运用旅客运输发票纳入抵扣范围;生产生活性服务业加计抵减，试行增值税留抵退税等等政策，继续推进实质性减税。三是全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实好6项专项附加扣除政策，减轻居民税负。四是配合相关部门，积极研究制定降低社会保险费率综合方案，进一步减轻企业的社会保险缴费负担。同时，清理规范收费，加大对乱收费查处力度。

　　(二)目的意义

　　1.助推小微企业尽享红利轻装前行

　　小微企业是我国国民经济和社会发展的重要组成部分，在稳定增长、吸收就业、激励创新等方面发挥着重要作用，为经济增长提供了有力支撑。以习近平同志为核心的党中央高度重视中小企业发展，习近平总书记多次作出重要指示，强调大力倡导创新创造创业，离不开中小企业的发展，只有中小企业加快发展，才能确保我国经济高质量发展。作为经济发展中重要力量，小微企业拥有其独特的特点，既具有鲜明的市场活力，也面临着自有资金少、资产规模较小、抗风险能力弱、生产周期短、市场淘汰率高等发展障碍，因此，财税政策的扶持对于小微企业成长具有重要的激励作用。习近平总书记在2018年召开的民营企业座谈会上提出，对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除。

　　2019年实施的更大规模“减税降费”的重要内容之一就是推出小微企业普惠性减税措施，直击小微企业发展的痛点、难点，对提振市场信心、促进创新创业、助力企业成长壮大产生极大的促进作用。

　　2.助推民营企业释放活力蓄能起势

　　改革开放以来，民营经济在推动国民经济发展、增加财政收入、推动技术创新、带动居民就业等方面做出了突出贡献，成为促进我国经济发展的主要力量。但当前民营经济发展仍面临着经营成本高、融资难等问题，导致总体规模偏小、创新能力不强、发展活力不足、质量效益不高等问题。在2018年11月召开的民营企业座谈会上，习近平总书记一再强调民营企业在社会主义市场经济中的重要地位，指出要不断为民营经济营造更好的发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，支持民营企业改革发展。

　　持续推进增值税降税率等实质性减税、小微企业普惠性减免、企业研发费加计扣除、延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转弥补年限等政策，确保民营企业充分享受红利。

　　3.助推制造业加快转型提质增效

　　实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。习近平总书记在党的十九大报告中指出，建设现代化经济体系，必须将发展经济的着力点放在实体经济上。在2019年1月考察天津时再次强调，实体经济是大国根基，经济不能脱实向虚，要扭住实体经济不放。制造业作为实体经济的主体和基石，是技术创新的主战场，更是供给侧结构改革的重要领域。

　　2019年实施的更大规模的“减税降费”的目标和意义之一就是确保制造業税负明显降低，支持实体经济发展。尤其是2019年4月起将制造业等行业16%增值税率降至13%等深化增值税改革措施，对减轻制造业税收负担具有直接的影响作用。

　　三、完善“减税降费”政策的建议

　　“减税降费”政策实施效应既依赖于政策本身的科学合理性，又依赖于政策实施情况。总体看，此轮“减税降费”政策科学合理、针对性、力度大，此轮“减税降费”政策实打实、硬碰硬落地生根了。基于哲学两点论和发展眼光看事物，提出了以下建议。

　　(一)存在的不足

　　在“减税降费”过程中，要以“实打实、硬碰硬”的行动力，让企业和人民群众有实实在在的满意度和获得感，推动经济高质量发展。目前“减税降费”工作还存在以下三个方面的不足：

　　1.减税的空间总体不大，“减税降费”政策与地方财政收入之间的矛盾突出

　　总体看，仅从税收收入(不含其他政府收入)看，我国宏观税负近年来长期维持在18%左右，但政府承担着众多的公共品、公共服务以及经济建设任务，支出剛性很强，政府财政收入矛盾突出。尤其是市县以下政府，财政收入来源不稳定，各地财政收入增长呈下降趋势;政府刚性支出难以削减，民生工程、基础建设、精准扶贫等项目需要稳定可持续的财政资金支持。我国经济处于“三期叠加”的特定阶段，经济发展步入新常态，多年来积累的深层次矛盾的负面效果显现，国内经济缺乏有效增长支撑，下行压力加大。国际形势进一步严峻，出口压力增大。此外，为防止“减税降费”而流入到非政府部门的资源，又通过政府发债而流回到政府部门，地方政府发债规模有所缩减。

　　2.存在税制复杂、政策碎片化的问题，且政策出台缺少前瞻性

　　此轮“减税降费”涉及了十多个税费种，影响了几乎全部的税费种。政策制定过程中纳税人和缴费人没有充分参与，政策制定缺乏统筹规划，政策的清理机制不全，新旧政策有矛盾、摩擦之处，政策间的迭代处理不是很科学，在过渡期的政策衔接、旧政策的清理上没有专门梳理机制，有些政策的出台仅注重短期效应，没有长期效用的考量，一定程度上影响了政策实施部门与纳税人对政策理解的一致性，影响了准确释放政策效果。同时，政策出台缺乏前瞻性，2019年1月中旬对小微企业普惠性“减税降费”政策出台，并追溯至1月1日生效，导致大量纳税人享受政策红利而需要退税，对政策落地产生了较大的工作量，也在一定时期一定程度上影响了纳税人充分享受改革红利;同时政策出台频繁，且要求实施落地的时间紧，未深入考虑“减税降费”影响的预算，留给地方调整预算的时间有限。

　　3.实施要求高，时间紧，存在给纳税人“减税降费”和给税务机关减负之间的矛盾

　　为了保证地方财力，地方政府要求税务部门必须完成地方确定的收入任务。虽然税务部门是以国家税务总局管理为主，但很多情况下会受制于地方，单位经费中有很大一部分需要地方政府保障，这些都会导致税务部门在落实“减税降费”政策中处于进退两难的境地。由于“减税降费”政策实施要求高，时间紧，对传统的政策实施机制方式形成了显著的挑战，“减税降费”大量的工作导致基层政策实施机关压力骤增。一方面既要保障纳税人应享尽享，另一方面又是基层减负年，存在给纳税人“减税降费”和给基层税务机关减负之间的矛盾。

　　(二)完善建议

　　1.政府压缩一般性支出，开源节流，消除“减税降费”与政府财政收入紧张之间的矛盾

　　政府要自觉践行新发展理念，在“减税降费”的背景下，从收支两个方面两手抓，地方财政要压缩一般性预算开支，坚持过紧日子，加大资金统筹力度，集中财力保工资、保运转、保民生、保重点，节约压缩政府开支，大幅度压减项目支出。同时加大中央一般性转移支付，保障地方政府(尤其是县乡政府)的运行，弥补“减税降费”给地方造成的财力缺口。全面推行预算绩效管理，提高财政资金使用效率，发挥财政资金“四两拨千斤”的效果。逐步探索实施“减税降费”政策的长效机制。

　　2.持续优化“减税降费”政策，兼顾短期与长期，政策出台加强前瞻性

　　“减税降费”政策作为刺激经济触底回升的关键一招和国家转变宏观调控方式的重要经济手段，要具有前瞻性，尊重税种的经济属性，并兼顾短期与长期。下一步增值税要进行立法，可将“减税降费”的总体考量纳入，但必须结合增值税中性特征，总体而言，增值税不易存在较多的优惠政策，容易产生不公平，以降低增值税总体税负、税率的方式对市场主体减负。另外，“减税降费”政策在年初进行着手谋划、调研、论证，伴随全国两会期间财政预算案一并提交全国人大审议，进一步促进财政政策出台的科学性、权威性。

　　3.进一步完善“减税降费”政策的实施机制和措施

　　在创新“减税降费”政策落实上下功夫，完善并持续优化问题收集和诉求快速响应机制，联系实际带着问题学，调查研究奔着问题去，抓住突出问题立行立改。针对落实“减税降费”政策工作中存在的差距和短板，把问题找实、把根源挖深，及时响应纳税人需求，着力解决纳税人、缴费人反映强烈的突出问题。建立健全政策梳理、清理机制，建立智库，提前研判，做好政策储备;进一步加强“减税降费”政策宣传辅导，做到辅导宣传多渠道、全方位、高品质;优化纳税服务，提速办税流程，拓宽“减税降费”“最多跑一次”事项范围;简化操作流程，清理简化涉税资料等等。

　　国家税务总局日前公布的数据显示，今年上半年，全国累计新增减税降费1.17万亿元，其中减税1.04万亿元。今年更大规模减税降费进一步降低了企业的税费成本，提升了纳税人获得感，巩固了供给侧结构性改革降成本成效，促进了经济高质量发展。

　　减税降费政策的实施，降低了企业的税费成本，直接提升了企业盈利水平，特别是让民营企业、中小企业真正地体会改革力度与目的，稳住了预期，稳定了增长;激励企业加大研发投入，将更多资金投入到技术改造中，从而推动经济高质量发展，助力经济运行在合理区间。

　　减税降费努力体现“以人民为中心”，以公开公正公平为导向，确保减税降费政策“红包”及时送到纳税人和缴费人手里，切实提升了纳税人和缴费人获得感。提升纳税人获得感，需要正确处理减税降费和组织税收收入的辩证关系。一方面做到“能减必减”，让纳税人充分享受减税降费的红利;另一方面强调“应收尽收”，强化财政在国家治理的基础和重要支柱作用。这就要求我们努力探索一个平衡点，既要大力降低经济主体的税费负担，又要有足够的财力满足人民群众对美好生活的追求。

　　更大规模减税降费需要税费联动

　　我国目前仍处于社会主义初级阶段，对于市场经济行为主体而言，税收与收费都是“必要负担”的现实将长期存在。根据财政部统计数据，2018年，全国一般公共预算税收收入156401亿元、一般公共预算口径非税收入26951亿元、政府性基金预算收入75405亿元、国有资本经营预算收入2900亿元。根据中国统计年鉴(2018)，2017年我国社会保险基金收入67154亿元。可见，在税费总体规模中，税收所占比重不足50%，仅仅靠减税，已无法实现减负的目标。根据世界银行发布的《2019营商环境报告》，我国企业总税费率已由上年的67.3%降低到64.9%，但仍高于40.4%的世界平均水平，其主要原因就是社会保险费率过高。所以，党中央提出今年加大减税降费力度，实施更大规模减税和更明显降费，这赋予了减税降费新的时代内涵、新的历史使命。

　　更大规模的减税降费，首先要求税费同降，形成合力，实现“1+1> 2”的减负效果。从这次减税降费措施上看，深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低;保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。与此同时，明显降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。这样的变化，从需求方看，不论是个人所得税的改革还是增值税的减税，都将促进个人可支配收入的增长，其最终结果是要促进消费增长，扩大国内需求市场。而从供给侧看，这次的普惠性减税和实质性减税要与明显降低企业收费形成合力，进一步释放微观经济主体的活力，促进企业多投资、多研发，将减税降费的款项转化为实际发展，扩大实体经济规模，助力供给侧结构性改革。

　　更大规模的减税降费，还需要税费同征同管，大力提高征管质效，为将来减税降费预留空间。2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，各项社保费将交由税务部门统一征收。税务部门统一征收的优势在于：其一，税务部门在征管条件、信息系统和征收成本上具备显著优势;其二，税费“同征同管”有利于实现对企业缴费的“依法足额征收”，同时有利于提供高效便捷的行政服务;其三，为社会保险制度改革和社会保险基金体系完善奠定重要基础。税务部门统一征缴社保费，将大大减少不诚信、不守法企业漏缴、少缴、不缴社保费的违法违规现象，促进社保制度公正高效，提高权威性、强制性、统一性、公平性及透明度。

　　更大规模减税降费凸显多重效应

　　今年上半年，全国累计新增减税降费11709亿元。具体到税种上，个人所得税比去年同期下降30.6%，是降幅最大的税种;制造业、批发零售业等受益最大，净减税金额合计占比达88%。实打实的减税降费，让企业和人民得到了“真金白银”的实惠。

　　企业税费负担下降，普惠性、实质性减负效应显现。今年上半年，增值税改革减税4369亿元，小微企业普惠性政策减税1164亿元。税务部门监测的10万户重点税源企业数据显示，重点税源企业的单位营业收入税负同比下降0.6个百分点，比一季度降低0.4个百分点。6月份，全国规模以上工业增加值同比增长6.3%，比上月加快1.3个百分点。上半年，重点税源企业实现利润同比增长1.5%，增速比一季度回升5.5个百分点。

　　实体经济减负增效，促进企业技术进步。实体经济是国民经济的基石，也是减税降费的重点。目前国内增值税收入占税收总收入的比重接近40%，而制造业等实体经济的增值税在国内增值税中又占有较高比重。支持实体经济发展，增值税的减税和改革首当其冲。深化增值税改革是今年实施更大规模减税降费的“重头戏”，主要包括降低税率这一主要措施和扩大抵扣、加计抵减、留抵退税三项配套措施。重点是聚焦制造业等实体经济，目的是增强发展后劲、提高经济发展质量。经过3个月的平稳运行，改革的效应正在逐步释放。今年4-6月，已实现整体净减税3185亿元，全国共有940万户增值税一般纳税人实现减税。国家税务总局重点税源企业数据显示，上半年，高端制造业和装备制造业新增固定资产投资同比增长9.9%和9.6%，高技术制造业和高技术服务业投资同比分别增长10.4%和13.5%，显著高于全部投资增速。

　　小微企业受益力度大，微观主体活力增强。我国小微企业众多，占全部纳税企业的比重超过95%，其中，民营企业占98%。小微企业普惠性政策具有覆盖面广、受益面大、指向性强等特点。上半年，小微企业累计新增减税1164亿元。其中，提高增值税小规模纳税人免税标准新增减税349亿元，放宽小型微利企业标准加大企业所得税优惠力度新增减税481亿元，地方“六税两费”减征政策新增减税333亿元。

　　个税改革红利显现，拉动社会消费增长。上半年，个人所得税两步税改因素叠加累计新增减税3077亿元，人均累计减税1340.5元，累计1.15亿人无需再缴纳工薪所得个人所得税。个税改革“红包”直接增加了居民收入，提升居民消费能力。在减税降费等多重因素作用下，上半年全国居民人均可支配收入同比增长8.8%，扣除价格因素实际增长6.5%，跑赢上半年GDP增速，消费增速出现明显回升势头(

【更大规模“减税降费”政策实施的背景、内容、目的及建议】