车辆限行合法吗？法律依据是什么？

近年来各大城市纷纷出台限制外地汽车通行措施，“限行”是针对不特定的对象可以反复适用的行政机关的抽象行政行为。从法律依据上看，基本都是由直辖市、市政府制定实施，在性质上属于地方政府规章；有少数城市如上海通过市人大颁布了相关法条，这样其效力等级上升至地方性法规，但是上海的法规也只是授权上海市政府有关部门另行制定相关程序规则。而由上海市交通管理部门主导制定的若干规则一直处于征求意见阶段，至今尚未正式通过，因此严格地说上海的相关制度也仍然停留在规范性法律文件的层面。

从日前深圳市等地限定外地车通行来看，包括北京市的《北京限行通告》，基本上都是属于市政府公安交通管理部门发布的通告，这些通告并没有经过严格的制定程序，其性质只能算作是政府部门的规范性法律文件。

我们通常讲一个抽象行政行为的所谓“合法性”严格地说包含两层意思：从狭义方面理解就是“合法律性”，也就是说该行为是否与现行法律法规相一致？它不强调行为的内在动机或想法，仅仅从法律实证主义出发，只关心行为的外在表现是否符合现行法律法规。

广义地讲，“合法性”是对权力客体和权力主体关系的内在评价，强调的是该法律或规章制度的正当或合理与否的评价。因此，广义的“合法性”实际上“合法律性”（符合实证法）加上合乎正义两个考察指标，也就是包括了合法律性和正当性两个方面的内容。

行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为，行政合法性原则是一切合法行政行为的基本原则。所以行政主体必须遵守并执行行政法律的规定，以法律为依据，并承担因违反行政法律法规而导致的法律后果。行政机关作出任何行政行为必须要有法律、法规的授权，公权讲究“法无明文即禁止”（不同于公民私权层面的“法无禁止即可为”），不得超越或滥用授权。

《中华人民共和国道路交通安全法》第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。” 客观、中立地看：首先此种强制措施应该是对所有同类型的机动车一视同仁、普遍适用，不能仅仅只是针对外地号牌的车辆；其次，这种措施只能在短期内的权宜措施，一旦道路和交通流量发生改变，就应该取消此种措施。因此，众多城市的交通管理部门长期限制外地车禁止通行某些路段是有法律瑕疵的，未必完全符合行政合法性原则。

即使行政主体获得法律的授权可以实施某种抽象行政行为，它也必须依照法定的程序，因为程序本身具有其特定的价值，程序正义视为“看得见的正义”、“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”一直是现代法制理念的天条；用大白话说：就是要程序合法。

由于汽车限行大多是以地方政府规章的形式规定，因此这项抽象行政行为必须满足制定规章的程序。根据《立法法》和国务院《规章制定程序条例》，规章的制定须经过立项、起草、审查、决定和公布几个阶段。

各大城市对外地汽车限行很难说符合《立法法》，因为该法规定对公民基本权利的限制只能由法律做出。在现代社会，驾车通行权已经成为一项最基本的公民权利，虽然公民没有绝对的、不受到限制的个人权利，但限行这种对公民权利的限制必须有法律依据。规章或更低等级的其他规范性法律文件是无权对公民基本权利作出限制的，如果随意限制，实际上构成下位法对上位法权威性的挑战，最终损害的是整个社会的法制框架、根基和信念。

汽车限行还可以从兼顾公平和效率的角度加以分析：政府出台限行措施的目的是通过限制一部分人的权利来达到整个社会的效率最大化，有一定的合理性，无可厚非！那么地方政府在追求效率的同时，限行措施是否有兼顾到了公平呢？外地车限行的实质是通过牺牲外地人的驾车通行自由权来保障本地人的交通秩序，如果说为了公共利益要对行车自由进行限制的话，应该对所有车辆实行一视同仁的限制。

综观大多数城市的“汽车限行”本质上是以限制为名而行地方保护主义之实。可以设想每座城市均“画地为牢”，奉行“我的城市，我先行”的宗旨，那么这将无异于作茧自缚，前脚堵了别人路，后脚就把自己的路堵上了。而且此种限制措施也有悖于单一制国家的体制以及统一大市场的形成。

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